完善“三权分置”，无论是实践探索还是理论创新，都应当奔着一个方向去：促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，推动现代农业发展
正确处理农民和土地的关系，过去是、现在依然是农村改革的主线。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，正是为了回应中国农村和农业发展的现实变迁。
实行家庭联产承包责任制30多年来，农村土地集体所有权与农户承包经营权的“两权分设”，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，调动了农民积极性，也为我国农业的长足进步提供了制度保障。随着工业化、城镇化的深入推进，大量农民转向非农产业，农村土地流转现象日益普遍，农业经营方式发生深刻变化。截至2015年底，全国家庭承包经营耕地中已有33.3%发生了流转，2.3亿承包户中有6600万户或多或少流转了土地。现在，这个趋势还在继续，那么问题来了：拥有土地承包经营权的人不再种地，种地的人又没有相应权利，应该用什么样的制度安排来规范和调节这一客观现象？
在“两权分设”的基础上，把土地承包经营权进一步分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，就是一种适应生产力发展、适应当前现实的制度安排。需要注意的是，农村土地流转现象早已出现，承包权与经营权分离的实践极为丰富。在政策层面需要厘清的，是进一步完善“三权分置”的具体办法，把农民集体的所有权、农户的承包权、经营者的经营权界定清楚，真正做到承包户能放心流转土地、经营者能放心投资土地。
农村土地的“三权分置”，受到两个现实因素的推动，一个是城镇化，一个是农业现代化。从历史进程看，城镇化的推力更大一些，许多地方尚未实现农业现代化，农村就已经空心化了。然而，人的流动需要各个方面的社会体系作支撑，当前户籍、教育、医疗等方面的路障正在打开，但基础不够稳固，因此农村土地权益的调整，在很长的一个历史时期内还需要为农民留下退路。稳定现有土地承包关系并保持长久不变，允许农民进城落户不必退承包地，是正确而理性的选择。
从更长远的未来看，农业现代化将是推动农村土地权益调整最重要的力量。在“三权分置”问题上，有一点必须十分清醒：土地流转不是目的，农业和农村的现代化才是。这个过程很难一蹴而就。引导土地经营权合理流转、推进土地适度规模经营，是完善“三权分置”办法的一个重要出发点，因为现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨，签订的流转合同期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，不敢作长期投入；需要的资金量大，而经营的土地不能用于抵押融资。然而，仍有必要把当前土地交易制度成本的问题，放到农业现代化的整个历史过程中来考量。方向对了，慢一点问题不至于太大；过于心急的话，恐怕就有走偏的风险。
处理农民集体和承包户关于承包土地、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系，复杂而敏感，还有很长的路要走。无论是实践探索还是理论创新，都应当奔着一个方向去：促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，推动现代农业发展。
（作者为国务院发展研究中心农村部部长、研究员）
《 人民日报 》（ 2016年11月03日 09 版）
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