原标题：基层改革面临三类难题
全面深化改革启动以来，中央对基层改革落实问题非常关注，习近平总书记也多次在中央深改组会议上强调这一问题。但是基层改革依然显得平淡。不少地方迄今为止只召开过一次深改组会议，也即研究成立深改组的会议，各专项小组更是工作寥寥。对于基层改革的这种局面，许多基层干部见怪不怪，甚至心安理得认为基层改革工作本来就少。这种状况背后隐藏的深层问题是基层改革推动存在难题，改革共识的达成也更为艰难，而这种难题主要在于三个方面。
基层改革向既得利益挥刀存难题
基层是一个利益交织体，就拿县级政府来说，推动改革的利益阻力主要包括：
第一，县级政府自身的利益。县级政府本身就是一个利益主体，当改革不符合全县的利益，或让全县的利益受损时，改革是很难获得领导层共识的。比如，乡镇合并改革，目前中央对县里面的一部分转移支付是按照乡镇的数目来拨付的，乡镇合并后，转移支付必然会减少。有的县若干年前率先进行过乡镇合并，这些年转移支付减少了，所以在这一轮的乡镇合并改革中，他们变聪明了，不会再积极推动了，最起码不会再像以前那么积极了。
第二，县级政府面临的第二个利益群体就是上级政府，尤其是上级的各个部门。在这一轮改革中，特别是合并科局机构的改革，没有上级部门的支持是不行的，如果部门在县级的所属机构被撤并了，会认为县级对这一工作不重视。
第三，县里的既得利益群体。这个社会关注比较多。这既包括在职的官员在机构改革中的安置问题，也包括市场化改革中失去政府支持的企业的利益问题，还包括政府官员的福利问题，比如公车改革，取消公车的话，将会影响所有配车官员的利益，县里面的公车改革，如果上级没有强硬措施的话，是很难自主开展的。
基层改革责任和权力、财力不匹配的难题
推动改革需要改革者具备相应的权力，改革者只能在自己的权属范围内进行改革，不可能超越自身的权属范围，尤其是在中央强调改革要在法治范围内进行的情况下，改革者更不可能冒着违法的风险去进行改革。基层在推动改革方面，面临以下困境。
第一，责任与权力的困境。基层是一个责任大、权力却很小的政府，很多问题都需要基层来承担责任，但这些问题不少都是上级引发的，他们没有权力去解决。在缺乏足够行政权力和财力的情况下，基层的改革推动很难，例如缺乏权力，很难推动行政审批制度改革，行政审批设立和废除的权力不在基层，基层的行政审批制度改革只能按照上级的动作来，或只能在优化服务上面想办法。
第二，责任和财力的困境。按照现在的税制，基层政府的财政来源很少，县级的税收基本都只够人员工资，在这种情况下，基层缺乏履行责任的足够财力。
例如，水库移民问题、转业军人待遇问题，很多要靠国家政策来解决，但移民和转业军人的上访问题却完全要由基层政府来承担。再如，经济发展方式的转型改革，尤其是保护生态的转型改革，在缺乏财力的情况下，地方很难放弃已有的“三高”企业，特别是对于那些偏远的山区、贫困县来说，招商引资本来就很难，很少有企业愿意来他们这里投产，在这种情况下要排斥“三高”企业、转型发展方式显得更为艰难。
基层改革的制度保障难题
面临利益、财力和权力的难题，对于那些想改革的干部来说，他们还会有制度的困境，他们希望能有制度对以下问题进行明确，这也是对改革干部的制度保障：
第一，改革中能做什么、不能做什么？尤其是在中央加强法治建设、加强反腐败和继续整顿四风的情况下，基层本职工作现在尚显得畏首畏尾，因为一不小心就会碰高压线，基层那些有魄力的干部往往是在打擦边球，实则担着很大风险。
第二，违法怎么办？虽然中央强调改革要在法治范围内进行，但基层很多改革都是试点探索，都是摸着石头过河，已有的法律不一定适合未来发展，在法律没有修改的情况下，他们违法怎么办？基层的一些探索其实都行走在法律的边缘，甚至改革方案不敢对外公布，属于内部文件。
第三，吃亏怎么办？就如上面提到的乡镇合并改革，国家应该对转移支付制度进行调整，让那些积极改革的不吃亏。再如，城镇化建设，撤乡建镇后，“镇”的农业转移支付肯定要比“乡”的少，怎么保障他们不吃亏？
第四，怎么面对改革引起的纠纷，特别是改革引发的上访问题？利益受损者上访、向上级打小报告怎么办？国家怎么保障那些积极推动改革的干部不因上访问题而受到影响？现在基层的维稳压力大，而且是无限责任，保持稳定是基层官员的最重要工作。
综上所述，基层干部面临的改革环境很复杂，不是有决心就行的，而利益、权力、财力及制度保障问题是其中最为主要的难题，面临这些难题，一些干部有畏难情绪，对改革不积极；对于那些积极推动改革的干部来说，国家在要求、鼓励他们推动改革的时候，应正视他们的难题，在激发基层干部改革动力的时候，要更多做好制度保障，保障那些积极推动改革的干部能有干事、成事的环境，保障他们不至于因为改革而吃亏。国家应出台具体规定，明确改革过程中基层干部的权限，以及因为改革引起的哪些行为可以免责。
目前的改革和三十年前的改革环境有很大不同。三十年前，基层的改革积极性、创新的积极性很高，突破法律、制度束缚的积极性也很高，当然，那个时代也有一些人因为率先实行土地承包、率先实行雇佣劳工制、率先发展民营经济而受到惩罚，但之后国家对他们都给予了认可，并及时地调整了国家的制度，今天的改革要鼓励基层改革者的积极性，让他们加快自主推动、自主创新，也必须给他们制度保障，只有这样才能充分调动基层干部的改革积极性，从而确保基层全面深化改革取得成功。
（作者单位：国家信息中心研究室）
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